消极被动的公共行政，建立在一种还算“积极”的信念之上，即只要遵循市场自由竞争的原则，就可以使各种社会资源得到足够合理的配置，就可以使经济、社会自己发达到一种均衡状态，就可以实现“充分就业”，要求政府的活动应以不破坏市场的自由运行为限，政府应尽量少干预或不干预市场的运行，政府只须充当所谓“守夜人”角色。
二、行政国家的出现
19世纪中后期，生产和资本的集中引起的垄断行为不断加剧，垄断带来了许多前所未有的社会矛盾。一方面，所有因为垄断造成的社会问题，无法在社会的自治中得到解决，更多需要政府出面。资本主义世界因此相继地进入政府积极干预社会的阶段。另一方面，政府对社会生活的干预表现为社会管理，而在社会管理的过程中，政府对自身管理的问题也被不断地突出了出来。政府管理社会生活的涉及面越广，涉入程度越深，就会对政府规模的膨胀越有要求，相应地也就会对政府自身运行的技术化程度要求更高。
