消极被动的公共行政,建立在一种还算“积极”的信念之上,即只要遵循市场自由竞争的原则,就可以使各种社会资源得到足够合理的配置,就可以使经济、社会自己发达到一种均衡状态,就可以实现“充分就业”,要求政府的活动应以不破坏市场的自由运行为限,政府应尽量少干预或不干预市场的运行,政府只须充当所谓“守夜人”角色。
二、行政国家的出现
19世纪中后期,生产和资本的集中引起的垄断行为不断加剧,垄断带来了许多前所未有的社会矛盾。一方面,所有因为垄断造成的社会问题,无法在社会的自治中得到解决,更多需要政府出面。资本主义世界因此相继地进入政府积极干预社会的阶段。另一方面,政府对社会生活的干预表现为社会管理,而在社会管理的过程中,政府对自身管理的问题也被不断地突出了出来。政府管理社会生活的涉及面越广,涉入程度越深,就会对政府规模的膨胀越有要求,相应地也就会对政府自身运行的技术化程度要求更高。